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和林县:趟出了一条农村土地征收制度改革的新路子

和林人2018-09-16 08:03:32
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  2015年,和林县被确定为全国农村土地制度改革33个试点地区之一,按照中央关于深化农村土地制度改革的有关要求,和林县积极探索推进四项改革试点内容,试点工作取得了阶段性成果。在此期间,国家土地督察北京局派出干部挂职地方,全程参与改革试点,近期在对和林县农村土地征收制度改革试点持续跟踪调研的基础上,形成了题为《坚守底线思维引方向 稳抓试点目标利长远——“非典型地区”内蒙古和林格尔县试出农村土地征收制度改革典型经验》(以下简称《调研报告》)的调研报告,并上报国土资源部,得到充分肯定。认为和林格尔县立足于民族区域地区实际,不等不靠,积极主动,在土地征收制度改革确定的四项主要内容上均试出了新路径,在民族区域自治这个“非典型地区”创造出了典型经验,其扎实有效的工作经验能够在较大范围内进行逐步推广。

  试点以来,从自治区到和林格尔县,各个层级深刻把握“中央有要求,改革有需求,群众有诉求”的有机统一,思想上没有作为民族区域自治地区搞特殊化,更没有沿用思维定势,把试点当成要指标、争优惠、求关照的“政策洼地”,目标上务求试出“可复制、能推广、利修法”的普遍性经验。坚持深化农村土地制度改革方向,瞄准“试什么、怎么试、突破什么、怎么突破”等着力点进行探索。始终将处理好农民和土地的关系作为主线,以建立城乡统一的建设用地市场为方向,以夯实农村集体土地权能为基础,以建立兼顾各方的土地增值收益分配机制为关键,大胆规划选点,迈开步子,目前试点实践符合改革试点保护耕地红线、增强农业农村发展活力、保障农民公平分享土地增值收益合法权益、促进城乡要素平等交换和推动城乡统筹发展的方向目标。

  正缘现代农业示范项目

  正缘现代农业示范项目的葡萄已经成熟

  扎紧入口,疏通出口,保障公益用地需求及缩小征地范围后用地需求的有机统一。

  和林格尔县将缩小征地范围作为征收制度改革的“破茧”之点,并不“一缩了之”,而是“缩放并举”,既全力保障“非征不可”的国家公益用地,又着力解决缩小征地范围后正常的用地需求。目前,缩小征地范围后不通过征地进行用地的试点项目6个,其中1个已完成,1个正在操作;以征地方式的试点项目4个,其中1个已完成,3个正在操作。一是强化“红线”规划管控,设定征收范围天花板。加强规划约束,规定征收范围控制在耕地保护、生态保护红线和城市发展边界线“三线”以内,鼓励使用未利用地,倒逼土地节约集约。正在试点和规划纳入试点的10个项目,全部按照这个范围选定。二是加强行政管理,创新公共利益认定机制。参照《划拨用地目录》等法规文件并结合本县实际,采取列举法与专家征询意见法编制了县《土地征收目录(试行)》,严格界定公益性和经营性建设用地,经认定不属于公益性建设项目,不得动用征收权。三是发挥市场作用,开辟非公益性项目用地途径。允许退出征地范围的非农建设用地通过入市流转,采取协议转让、出租、联营、入股等方式使用集体建设用地,交给市场解决。如和林发电厂贮灰场项目即通过城乡建设用地增减挂钩解决建设用地指标,采取土地使用权转让方式提供集体建设用地使用权,进行了不动用征收缩小征收范围的大胆尝试。四是利用法律手段,探索公共利益争议解决机制。对未列入征收目录的拟建项目,由县政府组织召开听证会予以认定是否属于公益性。

  和林格尔县通过和林发电厂贮灰场项目、盛乐现代服务业集聚区被征地农民商业门脸房等2个项目试点实践已论证了可行性,既分清了哪些该征哪些不该征,缩小了征地范围,有效解决了征地矛盾高发问题,又解决了不该征但又必须用的问题。目前在前期确定的2批8个试点项目基础上,将结合自治区“十个全覆盖”工程扩大试点规模,增加试点案例支撑和经验依据。

  和林发电厂贮灰场集体建设用地使用权转让签约仪式

  法制为先,救济垫后,以创新规范土地征收程序保障被征地农民合法权益。

  和林格尔县着力发挥政府的调控与监管作用,强化法制机制建设,以存在问题倒逼程序完善,在漏洞中寻找突破和创新,制定了7个制度办法来固化理论支撑。目前盛乐现代服务业集聚区生活垃圾处理及配套工程项目、盛乐镇古吉陵园两个项目已进入实施程序进行试验。一是增设公共利益认定环节。在征收审批阶段审查建设项目是否公益性,认定不是公益性的不再启动征收程序,将征地权严格限制在公共利益之内。二是增加备案程序。土地征收前,县国土局对被征地农民家庭及收入等情况进行摸底调查,详细建档,登记造册,“一户一档、一人一卡”报人社局备案。三是建立社会稳定风险评估制度。成立了县土地征收社会稳定风险评估委员会,制定了《风险评估实施办法(试行)》。在征收前听取村民意见,进行风险评估,划定风险等级,提出化解风险措施,形成评估报告,作为是否进行土地征收的重要依据。四是探索民主协商机制。试行“两公告、一评估、一听证、一协议、一登记”程序(土地征收方案批复前与批复后两次公告、土地征收社会稳定风险评估、土地征收方案听证会、征地补偿安置协议、征地补偿登记),用法制保障民主协商,以农民参与的全程性体现征收决策及执行的透明性。和林发电厂贮灰场项目虽试验缩小征地范围,但同样完成了社会稳定风险评估、收回村民承包土地使用权、集体建设用地使用权转让授权委托等相关程序。五是健全矛盾调处机制。成立了县土地征收补偿安置争议协调裁决委员会,制定了《协调裁决办法(试行)》,改变政府“运动员”“裁判员”双重角色,畅通了农民诉求表达渠道。六是完善信息公开机制。遵循“公开为原则、不公开为例外”原则,在县门户网站设置了“征地信息”专栏,主动公告土地征收转用方案等信息,并在报刊、广播、电视等媒体发布公告,满足群众信息多样化需求,保护被征地农民知情权。目前已发布13条信息和12条公告。

  2015年7月20日,土地改革试点工作启动会议

  成果共享,问计长远,以探索完善被征地农民多元保障机制落实农村土地权能。

  和林格尔县改进原有“征地统一年产值标准”制度下“一补了之”的货币安置方式,确定了“1+N”的被征地农民多元保障机制,在对被征地农民实行货币补偿的基础上,整合梳理征地实践中的补偿安置方式,因地制宜引入社保、留地、留物业、就创业或商铺开发等多种方式,弥补农村集体土地所有权的让渡及农民土地使用权的丧失。一是敢于突破,完善土地征收补偿标准。开展了县“征地区片综合地价测算”专题研究,综合考虑征地统一年产值标准、土地用途和区位、人均可支配收入以及农用地生产收益等情况,采用多种测算结果加权叠加,突破了以往统一年产值补偿倍数限制,上涨幅度10%~21%,每亩最高增加7079元,并逐步完善征地补偿与收入上涨、物价增长指数等相适应的动态调整机制。二是规范制度,强化养老保险社会保障。制定了《被征地农民参加社会养老保险办法(试行)》,以村或户为单位,累计征地达到60%和50%以上的被征地农民,均参加城镇职工养老保险或城乡居民养老保险,一次性缴纳的社会养老保险费由被征地农民本人和政府按30%和70%的比例承担。财政部门建立社会养老保险资金专户,预存的社会养老保险费不落实,不予上报征收土地。如克略、丹岱被征地农民商业门脸房项目作为多元保障机制试点,目前两村已参加社会养老保险1608人,其中467人已享受养老保险,按年龄每人每月可领取700~1200元的养老保险金,保障了农民老有所养和长远生计,受到了农民欢迎。三是长远激励,扶持再就业再创业。制定了《被征地农民创业就业扶持援助实施办法(试行)》,县政府主动搭建平台,成立了云谷物业服务有限公司和云谷保安服务有限公司,组织开展就业创业培训合格后,推荐农民从事园区绿化、物业管理、保安等工作。同时积极协调入区企业和建设单位优先安置当地村民。目前已安置村民近500人就业;鼓励自主创业,对从事种养殖、交通运输、购买商业用房的失地农民给予创业补贴。

  台格斗乡村旅游项目

  还权赋能,利益均衡,以建立兼顾各方的土地增值收益分配机制推动城乡一体化统筹发展。

  和林格尔县将保障农民土地财产合法权益,构建合理、公平、共享的兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制,作为本次改革的核心内容予以探索,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,推动城乡一体化统筹发展。一是建立制度,出台土地增值收益核算办法。形成了《农村集体土地征收转用增值收益核算与分配方法研究报告》、《征收转用农村集体土地增值收益核算办法》,设定了核算公式,根据不同收益获得主体,采用征地和出让两个环节的土地增值收益之和的办法计算确定了收益核算标准。二是确定标准,创设集体建设用地基准地价体系。和林县在改革之初即开展“全用途基准地价测算”专题研究,对各乡镇进行土地定级、全用途城镇建设用地基准地价评估,建立了覆盖城镇用地二级类的全用途修正体系,为土地征收及集体建设用地出让、租赁、入股等增值收益分配机制提供依据,探索城乡一体化土地供应标准。三是明确依据,探索增值收益合理分配比例。目前已形成研究成果包括增值收益分配模型理论构建、投资主体投资金额构成、利益主体风险构成、合理分配比例测算方法等。根据本县情况测算,中央政府、地方政府、农村集体经济组织、农民土地增值收益分配比例为15.54%、25.90%、9.81%、48.74%。四是实践检验,确保各方土地增值收益分享权。已选择北国情乳制品加工项目、台格斗乡村旅游建设项目、紫丁香老年公寓等7个工业、商业不同经营模式的试点项目,探索联营、土地股份合作、留地、留物业等多种方式,并将收益纳入农村集体资产统一管理,进行土地增值收益核算与收益分配实践,即将形成农村集体内部土地增值收益分配办法。已实践完毕的和林发电厂贮灰场项目,村集体组织获得土地使用权转让费70万元,被占地农民得到了合理补偿,项目建成后每年可为国家和地方缴纳可观的税收。

  砖厂拆除后的地貌

  干净整洁的商业门脸

  同步推进,相向而行,及时总结可复制经验并提出修改相关法律法规的具体建议。

  和林格尔县既立足于点,迈步趟路,发挥试点的示范、突破和带动作用;又着眼于面,同步边试边总结、边评估边提修法建议。一方面“多方试、多面闯”,对征收制度改革的四项任务都选取项目进行实践,同时又推动效用最大化,在每个项目中努力争取使四项任务都得到试验检验,寻找改革路径和破解难题的办法;另一方面,努力通过本地的探索积累可复制能推广可借鉴的实践经验和案例支撑,并已在形成的《和林格尔县农村土地征收制度改革试点工作中期成果报告》基础上,提出了相关法律法规具体修改建议,服务于利修法的试点最终目标。

  强化中央顶层设计和基层探索实践的有机结合,是改革试点能够成功的动力保障。

  中央部署改革试点工作后,和林格尔县在工作中充分发挥首创精神,汇集群众智慧,激发基层能动性进行探索突破,积累了较好的实践经验。一方面“上面千条线,下面一根针”,中央意见及实施细则等顶层设计为和林格尔县提供了清晰的原则边界、政策依据和探索空间,利于地方基层确定试点的入手之处、落脚之地,深化改革的实践动力,更好地穿针引线,探索出因地制宜、符合实际的实践经验;另一方面,探索实践在基层,总结规范在上层,和林格尔县等33个试点地区探索出经验后,国家层面要及时强化提炼总结,推广可复制利修法的创新经验,构建顶层设计与基层探索之间良性互动的完整回路,避免出现改革“打滑”或“空转”,确保改革试点取得实效。

  以时间节点为紧约束,逐步将试点工作重心强化到经验总结和修法建议上。

  中央确定全部完成试点工作的时间节点是2017年12月底,目前时间和任务过半,以和林格尔县为例,其能够按照任务要求积极试点,尤其在中央提出的主要任务及国家土地总督察要求的试点最终目标即修改完善相关法律法规等方面试出了经验,提供了实践支撑,并提出了具体法律修改意见;另一方面,从整个改革试点大局来看,统筹好33个试点地区工作进度,总结提炼经验和提出修法建议等“硬目标”的解决愈发紧迫,试点工作需要逐步“收口”,提前统筹部署各试点地区强化经验总结,根据中央要求做好提交总结报告、政策实施效果及法律法规修改意见等各项工作,确保按照时间节点完成各项任务。

  消化不同改革试点地区的差异性,提炼不同经验做法的统一性。

  中央确定农村土地制度三项试点改革地区时,明确提出了要“统筹东中西部和东北地区,兼顾不同发展阶段和模式”,包括和林格尔县在内的33个试点地区均坚持因地制宜原则,探索了不同发展模式、改革经验和案例支撑,如和林格尔县就发现即使在本县区域,在试验被征地农民多元保障机制时,遇到不同乡镇、不同用地类型,农民在选择安置方式时意愿也有所不同。因此,在保留各试点地区“特色性”基础上,如何抽丝剥茧将多种多样的经验做法抽离“差异性”,提炼“普遍性”和“普适性”,统筹将典型推全国,精髓利修法工作可提前谋划部署。

  深入发挥农村土地制度改革试点成果作用,推动土地管理制度的持续完善。

  农村土地管理制度改革是调整我国城乡利益格局的根本途径,此次改革试点限定了严格的条件,明确试点小范围,严格试点入选要求,要求封闭运行、控制风险,充分体现了中央对改革试点工作的重视和审慎。此次改革坚持试点先行,分步骤稳妥实施,为推进农业现代化和新型城镇化提供了实践经验,从目前至试点结束,应下力气强化试点成果的总结完善,考量如何持续发挥成果效用,以更好地在“四个全面”战略布局下逐步推开,持续深化,扩大农村土地权能,推动建立城乡统一的建设用地市场,重构城乡利益格局,逐步完善土地管理制度。